当地时间11月23日，持续加时、多次中断、碰撞激烈的华沙气候大会最终就最具争议的德班平台、资金和损失损害机制三大议题都达成了协议。

虽然上述协议在国家发改委副主任、中国首席气候谈判代表解振华看来并不让人满意，但也不是不可接受。

华沙气候大会即《联合国气候变化框架公约》第十九次缔约方会议暨《京都议定书》第九次缔约方会议。发达国家与发展中国家的拉锯，历来是气候谈判的关键因素。就发达国家与发展中国家的矛盾核心，解振华表示，自工业革命到2010年，全球二氧化碳总排放量中发达国家占70％，发展中国家只占30％，但在减排承诺上，发达国家只占30％，发展中国家却占70％，到底是谁在做最大努力？

 

寒意中透出不少转机

华沙谈判的结果，具体来说，一个是德班平台文本中一个重要的改动——将关于减排的表示由承诺（commitments）修改为贡献（contributions）。绿色和平分析认为，这一变动进一步弱化了原先版本，为后2020年时代气候协议的减排力度埋下隐忧，也将难以促进前2020年时代增强减排的行动。（编注：德班平台即2011年德班气候大会上确立的“德班加强行动平台特设工作组”。“德班平台”明确了两大任务，一是如何提高2020年前的减排雄心，二是在2015年达成一个适用于《联合国气候变化框架公约》所有缔约方的法律文件或法律成果，作为2020年后各缔约方加强公约实施、减控温室气体排放和应对气候变化的依据。）

资金方面，尽管华沙会议主办方认为“清晰度”有所改善，但本次气候大会的发达国家承诺帮助发展中国家应对气候变化的资金，距离发展中国家的目标——到2020年每年1000亿美元仍有较大差距。绿色气候基金（GCF）部分，发达国家承诺尽快开始首轮的资金筹措，其被要求在明年气候大会前，即2014年12月，做出及时的资金贡献，以保证基金有效运行。（编注：2009年哥本哈根气候大会和2010年坎昆气候大会上，决定建立帮助发展中国家减缓和适应气候变化的绿色气候基金。）

美国曾反对建立的损失损害机制也得到通过。华沙大会第一次决定在减排和适应之外，建立起“华沙国际损失损害机制”，以向最易受气候变化的人群提供援助，帮助其应对极端天气带来的损失和损害。据悉，损失损害机制的进一步工作将于明年开始。

虽然华沙会议成果有限，但是谈判的寒意中也透露出了不少转机。早报记者在采访了多位参与华沙气候大会的人士后发现，其实气候变化问题各国已有相当的共识，中国与美国，分别作为全球最大的发展中国家和发达国家，已经开始感受到国内对应对气候变化的压力与呼声，并且开始采取一系列措施加以应对。

如果最终几大碳排放国能够认识到减少碳排放将有益于经济发展，则气候谈判将进入全新的篇章。

参加华沙气候大会的世界资源研究所（WRI）高级研究员杨爱伦对早报记者称，“现在，大家需要的是时间，去说服国内的公众和政客，应对气候变化，低碳发展，是有切实好处的。一旦这个好处被证实了，气候谈判的信心一定会有新的一轮提振，并会把更多国家带回到谈判桌上。在这种情况下，哪些国家应对气候变化做得更早更积极，就可能会有更多的经济和技术的竞争力。现在应该说，各国还在国内较劲。”

 

气候谈判是个政治进程

　　美国作为全球最大的发达国家，此前对气候谈判并不积极，但其正感受着气候变化带来的影响。

参加华沙气候大会的创绿中心气候政策研究员李莉娜对早报记者称，气候变化正在伤及美国，并让其付出了一些惨重的代价。比如美国在“桑迪”飓风之后，就决定对纽约的城市适应投入数百亿美元。

不过，目前这些灾害还只是停留在改变发达国家国内政策的水平上。据一些美国NGO（非政府组织）观察，虽然美国国内对于气候议题的关注度也在提升，但大的方向还是没有质的变化。目前，只是在一些局部的州选举当中，赞同气候变化的人会当选，反对的人会落选。

由于气候谈判是一个政治进程，所以这个进程中讨论的就不完全是科学的问题，而发达国家国内的气候灾害更多的是影响到它们国内的一些舆论和政策制定。李莉娜称，受限于政党的政治，像在美国，在议会当中想要通过一个法律来约束气候、约束排放还是比较困难的，这和它的两党制以及根深蒂固的价值观念等是有很大的影响的。我们的观察是，各个国家在国际谈判中的立场还没有和它们国内遇到的气候变化灾害问题有一个直接的联系，现在更多的是影响到它们国内。

杨爱伦称，很明显，现在没有哪个国家质疑是否要应对气候变化，只是在具体路径、怎么应对上有不同的看法。如果各国国内能够证明，气候变化不仅是一个责任，对经济还有好处，这个时候，整个谈判的游戏规则也就不一样了。那个时候，就是一种新的国际秩序的建立，以及各国依靠自己在低碳经济方面的实力来表现出谈判的能力。会有这么几年，国际谈判处于一个低迷的状态，但随着减排努力的进一步加深，以及各个国家经济结构调整的情况更加好转，再过几年情况会很不一样。

“虽然现在国际谈判看起来处于一个疲软的状态，但对谈判的未来不用太忧虑，因为通过观察可以发现，现在各国应对气候变化的政策越来越给力。”杨爱伦称。

 

中国“姿态越来越高”

中国与美国之间的交锋一直是气候谈判的核心。目前，中国在气候谈判的姿态越来越高，国内的相关政策也越来越给力。

今年，一直高度依赖煤炭的中国于9月出台《大气污染防治行动计划》，提出控制煤炭消费总量要求，要求到2017年煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。此外，《中华人民共和国环境保护税法（送审稿）》也已送达钢铁、电力、有色、煤炭等“两高”行业的相关协会征求意见。作为取代现行排污收费的新税种，环保税将碳税纳入其中。

同样参加华沙气候大会的中国国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任徐华清对早报记者表示，国务院下发的《“十二五”控制温室气体排放工作方案》里面已经明确对于重点企业要实施温室气体和能源消费的直报制度。现在首批10个行业的温室气体排放核算和报告指南为这项工作奠定了基础。总的来看，“十二五”末我们要启动重点行业中参与排放交易的企业实施报告制度。根据目前进展来看，我们也希望在“十二五”末建立直报制度。

杨爱伦称，中国现在最紧要的驱动力还是国内的，比如应对空气污染，公众健康，水资源挑战。中国是全球第一大温室气体排放国，国际上对中国的期望也比较大，现在也可以看到中国的态度在变得开放起来。中国如果能促进积极、有效的国际合作，在外交层面上显得更活跃，在谈判策略上，就能够取得更多的主导权。

李莉娜也表示，气候谈判一定不是在谈判桌上完成所有的事情，很多工作是在国内进行的，因为外交是内政的延续，“我们希望中国在谈判策略上有推进，但我们更希望看到的是国内有很多切实的工作，不仅仅是出于气候变化的需求，也是出于我们自身，包括提出的生态文明，转方式调结构，以及整个经济方式的转变和升级，都是一脉相承的。”

中国要实现此前承诺的碳强度下降45%的目标，徐华清称，所采取的政策措施主要包括五个方面，一个是结构调整，第二是节能，第三是发展可再生能源，第四是增加森林碳汇，第五是发展碳捕获、利用与封存技术。前四个方面和目前国内的政策是一致的，所以应该说能进一步推动国内结构调整、能源结构优化和植树造林工作，不会带来负面影响。

“从目前来看，我们对于碳捕获、利用与封存技术还处于研发、示范阶段，所以它的规模、产业化进展估计在2020年前不可能产生影响，”徐华清称，“所以总体来说，实现45%的目标只可能对我们的经济产生更好的推动作用，而不太可能出现负面的影响。”

 

“碳强度降50%”代价很大

碳强度降低45%具有推动作用，不过再往上，可能就会得不偿失。中国国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任邹冀称，根据模型测算，他还研究了碳强度下降50%时的情况，这时中国就要为此付出巨大代价，平均每年付出的增量成本高达860亿美元。

主攻环境与新能源政策的斯坦福大学环境与土木工程系博士于洋对早报记者称，在中国目前采取的举措中，碳交易是有必要的，这给大家一个边际的信号，告诉大家减碳是值一定钱的。给它一个边际的价格信号，这对于减排有一个正向的作用。

但中国在应对气候变化问题上不能操之过急。于洋称，“中国主要的发电还是来自煤炭，这个结构短期内很难改变。这个结构短期内如果有大的变化，甚至再加碳税的话，那就不只是产业升级遇阻的问题，那是产业崩溃的问题，电价也会大幅上涨。”

“中国有很多问题比二氧化碳排放迫切得多。”于洋说，“包括PM2.5、PM10、二氧化硫、氮氧化物、汽车尾气、农林牧业水污染的排放、工业水污染的排放等等。与其讨论征碳税，不如讨论对这些污染物征税。对这些污染物征税，对民众的环境福利带来的好处要多得多。相对来说产业的影响也更有局限性。”

不过，中国目前在谈判策略上，急需改变国际温室气体的排放责任认定问题。于洋称，气候变化责任的计算现在有问题。比如说，有的排放可能是中国的，但是这些排放实际上是因为中国要生产供给欧洲的消费产品而产生的，这全部算到中国头上不合理。

“责任核算的体系得纠正。现在的责任核算完全是在哪里排放的就算哪里的责任，这种责任分担模式，且不说对我们国家不利，更是不公正、不合理的。供求双方包括运输中的人、中介，所有在这个价值链上的人都获利了，凭什么只让价值链源头的人承担创造价值的污染，又或者说创造二氧化碳排放的责任呢？”

 

奥巴马雄心不再

在中国已经开始采取强硬手段应对大气污染与气候变化的情况下，美国竭力模糊发达国家与发展中国家的“防火墙”的思维已经有些过时。所谓“防火墙”，是指“共同但有区别的责任”原则，这是《联合国气候变化框架公约》的核心原则，即发达国家率先减排，并向发展中国家提供资金技术支持。发展中国家在得到发达国家资金技术的支持下，采取措施减缓或适应气候变化。这一原则在历次气候大会上均为决议的形成提供依据。

杨爱伦称，气候谈判，都有一些小技巧的，格局会随各个国家博弈的情况发生变化。在“防火墙”的问题上，美国要撤“防火墙”，一直以来更多的是盯着中国，希望中国能够起到更大的作用。其实中国自身也有转变的想法，比如空气污染日趋严重，同时采取的遏制温室气体排放的政策也越来越强硬。这种情况下，美国再强调撤掉“防火墙”，其实已经不再那么重要了。

值得关注的是，在今年上半年，美国总统奥巴马还就应对气候变化发表了雄心勃勃的行动路线图，但是在华沙谈判中，美国的表现并不积极。于洋称，美国政治局势瞬息万变，特别是奥巴马医保的问题受到了很多批评，他在具体推行中有大量失误。这让他很被动。就算奥巴马现在还有气候上的雄心，那在这个阶段他是不是有能力去推动？这也是一个问号。明年是美国中期选举年，中期选举完马上各党就开始酝酿新的总统候选人。奥巴马肯定第一优先处理医改问题。如果这个时候他连医改问题都处理不了的话，等待时间延长到中期选举，再延长到下一届总统初选之后的话，我不太看好他能真正有所作为。而且现在众议院依然是共和党占多数，包括从中部来的民主党，对于是不是要推行全国一致的碳税，还是有疑问的。

于洋称，美国环保署是以保护大气污染的名义，先把二氧化碳控制起来。那么其实也已经够了。对于美国来说，过于激进的碳政策，对经济伤害很大，特别是目前还在复苏期。即便对于中长期的全球应对气候变化来说，激进的政策也未必是一件好事。

就激进政策适得其反的问题，于洋举了澳大利亚的例子，“工党上台加了个碳税，结果一地鸡毛，民意反弹，工党下台，自由党上台，立马把碳税又废了。那你说对中长期来说对减排是好呢还是不好呢？这个事情我觉得很难说。”

 

煤炭行业的态度转变

与以往气候谈判不同，此次华沙气候大会主办国波兰在气候谈判期间还举办了世界煤炭峰会。

这在两个会议都有参与的杨爱伦看来并不是坏事。“之前那么多年的联合国气候谈判大会，大家都在讨论各个国家的碳排放量，很少将其与煤炭的讨论紧密联系在一起，这是第一次在气候变化大会期间，有这么高规格的煤炭峰会。联合国的气候秘书处秘书长克里斯蒂娜本人也到了煤炭峰会，发表了一个措辞强烈的演讲，大家越来越多地认识到，气候变化谈判应该和本国的能源转型结合起来讨论，而这里面，煤炭是首当其冲的。”

杨爱伦也已经感受到了全球煤炭业者态度上的转变。之前有听到国外很多报告，内容基本是煤炭行业的游说者，对气候变化是持怀疑态度的。现在的感觉是，随着煤炭整个行业开始往下走，特别是美国和英国，出台了对煤电的环保强制的政策，这对整个煤炭行业都有了极大的刺激，开始考虑煤炭行业的长远发展了，光靠埋起头来拒绝承认人类活动对气候变化的影响，已经不再管用了。煤炭行业未来的巨大不确定性，迫使煤炭业者与煤炭产出大国认真地考虑将来该怎么发展，于是态度转变比较明显。

中国作为全球第一大煤炭消费国，要降低温室气体排放，首当其冲的就是煤炭产业。杨爱伦称，能够出台控煤目标，并力争使煤炭使用量在2017年降到65%，这是非常鼓舞人心的。目标能否实现，关键看三个因素。首先，中国国内煤炭的生产与消费，向西部转移的趋势非常明显。而大气防治计划主要针对的是北京、上海、广州这三个城市群，对于西部煤炭消费上升的势头，没有一个明确的控制。我们的研究发现，中国新上的煤电项目，绝大部分是在西北地区，怎么针对这些地区，它们作为煤炭基地，其发展规划是否需要有一个重新思考。第二个关键是，现在中国很多的工业产能过剩问题明显，中国的经济转型能否取得成效，对能否控制煤炭消费量很重要。第三个因素，现在看起来城镇化已经取代工业化，成为推动煤炭增长的主要动力。如今，在城镇化被中国政府列为经济增长引擎的政策背景下，低碳城市能否与城镇化实现良好的协调，并控制好城镇化过程中的能源增长，这也是非常重要的。

“中国真的要做到减少对煤炭的过度依赖，肯定需要非常多的政策。还有一个政策非常重要，就是煤炭的定价机制，这又牵扯到了中国整个能源价格的定价机制。更多地引入市场化的手段，是非常重要的。”杨爱伦说。

不过，随着煤炭在能源占比中的受控，中国的煤炭产业者却在另谋出路，那便是煤化工。杨爱伦认为这需要谨慎对待，因为煤化工产业的环境影响，产业本身的成本与收益，都有非常大的不确定性。现在大规模上煤化工项目，不仅对公众，对煤炭企业而言也是有很大的风险。现在大上煤化工的重要背景之一是天然气的紧缺，但是，随着中国非常规天然气的发展，以及进口形势的变化，不仅是供给，还可能是价格上的，对煤制气造成很大的冲击。从环境角度上看，煤化工对水资源的消耗非常大，以已经通过的20多个煤制气项目为例，大部分是在非常干旱的地区，这些项目上马，对当地的水资源肯定雪上加霜。

杨爱伦称，煤制气的二氧化碳排放和能源消耗情况的研究也很多。把煤转化为天然气，这本身就会消耗大量的能源，以及大量的水。当然，从最终产品环节上看，天然气在污染物控制上，确实要比直接煤炭清洁。但是从温室气体排放上看，煤制气全生产周期的温室气体排放，是直接燃烧天然气的六到七倍。

 

要应对还是要减缓？

对于目前的气候谈判方向，于洋认为可能陷入了一定的误区，“我们看到欧洲一再地强调减缓气候变化，但实际上对于气候变化敏感国家，比如说菲律宾、印度尼西亚、马尔代夫，甚至非洲、印度，它们更为迫切的是应对气候变化。因为气候变化的影响要比我们预期来得严重、也来得快。这个时候再说通过减排，然后大气对减排作出一个反应，再通过大气的均衡回到原来的状态，这个远水救不了近渴，而且也充满了不确定性、成本也很巨大。”

于洋称，所以在中短期来说，帮助对气候变化敏感的欠发达国家和地区构建一套应对气候变化的系统，为它们提供资金、技术的支持，我想这是比减缓更重要的议题。但是欧洲在这方面琢磨不多，它们一再地只是强调减缓。而且它们的减缓政策是不是那么正确？我们现在回过头去看过去10年，也未必那么正确。

 

对于中国而言，于洋建议，中国是一个幅员辽阔的国家，地区发展也是不均衡的。那么碳管制应该有地区差异性，或者说气候变化的管制应该有地区差异性。比如说有些地区，就像有的国家一样，是敏感脆弱地区，那就要做好应对工作，而不要把有限的财政花在减排上。比如说像我国西南地区，因为缺水，现在来减排，这个杯水车薪。不如把财政用在储水、调水这些基础建设上，然后提高这个地区水作为资源投入的经济产出效率，同时也改变这些缺水地区水的价格和政策等等，形成一个节水的体系。